- 이슈의 배경

김포도시철도(김포골드라인)는 아침 출근길마다 지옥이 펼쳐진다. 과밀한 승객이 서로 깔려 비명이 터져 나온다. 5일에 1번꼴로 호흡곤란·실신 사고가 일어나며 ‘김포골병라인’이라는 오명을 얻었다. 이태원 참사를 잊지 않는 시민들의 가슴이 철렁 내려앉는다.

김포골드라인의 운명은 이용객을 감당하지 못하는 2량짜리 ‘꼬마 열차’로 처음 설계돼 개통할 때부터 예견된 것이다. 이 철도는 주로 경기 김포시에서 서울로 출근하는 직장인들이 5·9호선 환승역인 김포공항으로 향할 때 이용하는데, 출퇴근 시간대에 정원인 열차 2량 기준 172명보다 2.15배 많은 최대 370명이 탑승하는 것으로 추정됐다. 더 근본적인 문제는 수도권 과밀화다. 수도권 출근길에 교통 대란을 겪는 이들은 김포 시민 뿐만이 아니다. 애초에 지역 균형 발전이 이뤄지고 일자리가 골고루 분산돼 있다면 출근 전쟁을 치러야 할 일도 없었을 것이다.

2021년 국토조사보고서에 따르면 수도권 인구 집중도는 50.4%를 기록했다. 2000년 46.3%보다 오히려 증가했다. 서울 인구가 일부 줄었지만 경기도와 인천 인구가 가파르게 늘었다. 국토 면적의 11.8%에 불과한 수도권에 전체 인구의 절반 이상이 몰려 있다. 수도권 인구 집중 현상이 문제로 지적되는 일본(2019년 기준 34.4%)과 비교해도 훨씬 심각하다.

역대 정부마다 수도권 과밀화와 지역 격차의 심각성을 알고 지방분권을 주요 국정 과제로 내세웠지만 효과는 없었다. 오히려 지방 소멸을 걱정해야 할 상황까지 몰렸다. 윤석열 정부는 집권 2년 차가 되도록 이렇다 할 지방분권이나 지역 균형 발전 대책을 시행하지 않았다.

지난해 11월 국무회의에서 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’(이하 통합법)이 의결되긴 했으나 여야의 이견으로 국회 문턱을 넘지 못했다. 통합법은 지방시대 구현을 위한 제도적 기반으로서 ‘국가균형발전 특별법’과 ‘지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법’을 통합해 제정했다.

통합법은 지방분권과 균형 발전과제가 개별적으로 추진돼 정책 효과를 체감키 어려웠다는 지적에 따라 통합적 추진 체계를 만들기 위해 추진된 것이다. 이 법은 정부가 5년 단위의 ‘지방시대 종합계획’을 수립하고, 매년 이행 상황을 평가하도록 했다. 이에 따라 신설되는 지방시대위원회가 국정 과제와 지역 공약을 총괄한다. 그러나 지방분권과 균형 발전을 가로막는 만성적 문제에 대한 해결이 없다면 아무리 종합계획을 세워도 효과는 반감될 것이다.

- 이슈의 논점

낮은 지방 재정자립도 개선 절실

1991년 김영삼 정부에서 지방선거가 부활하며 지방자치제도 역사가 30년을 넘겼지만 지방 행정을 능률적으로 수행하고 지방을 균형 있게 발전시킨다는 목적에 비추어 볼 때 우리나라의 지방자치 제도는 여전히 갈 길이 멀다는 지적을 받는다. 가장 큰 문제는 낮은 재정자립도다. 지방정부의 재정 여건을 나타내는 재정자립도는 2021년 기준으로 48.7%였다. 경기 침체에 따른 세수 부진과 부동산 거래 급감으로 인한 취득세 및 집값 하락, 재산세 감소 등으로 올해 재정자립도는 더 낮아질 전망이다.

광역자치단체를 제외한 226개 기초자치단체의 평균 재정자립도는 22.9%에 불과한 수준이다. 재정자립도가 10%가 이하인 지역은 12곳이다. 지방세 수입으로 지자체 공무원 인건비조차 해결하지 못하는 곳도 있다.

지방재정이 만성적으로 부족한 중요 원인 중 하나는 국세 중심 조세 체계다. 국세와 지방세의 비율이 8 대 2 정도인 수준에서 재정 분권의 실현은 거의 불가능하다. 문재인 정부는 강력한 재정 분권을 국정 과제로 내세웠으나 코로나19 변수로 세수 전망이 어두워지면서 국세의 지방 이양에 어려움을 겪었고 임기 말 국세와 지방세 비율 폭을 72.6 대 27.4 정도로 낮추는 데 만족해야 했다.

재정 분권은 지방분권과 지역 균형 발전의 첫걸음이다. 지방재정이 부실하면 지역특성을 살린 생활자치 이슈보다 중앙정부 예산을 통한 대형투자·개발사업 유치에 매몰되는 경향이 있다. 이는 재정지출의 우선순위를 왜곡하고 열악한 지방재정을 더욱 어렵게 하는 악순환으로 이어진다. 중앙정부만 바라보는 로비 경쟁으로 각종 비리가 발생하는 요인이 되기도 한다.

정부는 현저히 낮은 국세와 지방세 비율이 최소한 6 대 4 정도가 되도록 조정할 필요가 있다. 경제협력개발기구(OECD) 주요 회원국인 일본은 이 비율이 57 대 43, 미국은 56 대 44, 독일은 50대 50으로 균형을 이루고 있다. 현재 우리나라 세입 측면에서 국가와 지방의 비중은 6 대 4 정도가 되는데 지역이 2에 해당하는 몫을 스스로 걷어서 지출할 수 있도록 하는 게 적합하다.

지방세율 인상이나 일부 국세의 지방세 전환, 국가에서 지자체로 넘겨주는 교부세율 인상, 지자체 차원에서 지역 실정에 맞는 지방세 신설 등 합리적 개선과 방법이 마련돼야 한다. 국가 책무에 속하는 노인·장애인·아동 등 사회적 약자를 위한 복지사업의 지방비 부담은 덜어줘야 한다.

지역의 자구책도 필요하다. 기업 유치 활성화는 인구 증가와 세수 증대로 직결되므로 재정자립도를 높이는 최적의 방법이다. 지방재정을 투명하게 공개하며 방만한 재정지출은 없는지, 투자의 우선순위는 적합한지, 선심성·전시성 예산으로 낭비되는 부분은 없는지 주민과 활발히 소통해야 하는 것은 물론이다.

지방분권의 딜레마와 광역화 전략

민주적이고 능률적인 지방자치 행정을 수행하려면 중앙에 과도하게 집중된 권한을 분산해야 한다. 연방제 수준의 자치분권을 공약했던 문재인 정부는 지방분권의 제도적 근거를 수립하는 데 어느 정부보다 적극적이었다. 문재인 정부는 자치분권 사전협의제, 지방일괄이양법, 주민조례발안법, 자치경찰법, 고향사랑기부법 등 자치분권 입법을 순차적으로 완료했다.

지방분권과 지방 균형 발전은 비슷한 개념처럼 인식되지만 오히려 상충한다는 문제가 있다. 지역 간 경제력이 천차만별인 가운데 낙후된 지역의 경쟁력을 키우지 않고 기계적으로 권한을 나누면 지역 간 격차가 더 심해질 수 있다. 예를 들어 서울시 강남구는 2022년도 자체 수입이 6868억원이었던 반면, 전남 구례군은 230억원에 불과했다. 이러한 차이를 그대로 두고 지역이 동등한 조건에서 경쟁할 수는 없다.

경쟁력 없는 지자체가 충분히 경쟁력을 갖춘 다음에 지방분권을 하는 것이 바람직한 순서다. 인구가 줄면서 일부 지역은 경쟁력을 갖추기는 커녕 소멸을 걱정할 처지다. 경쟁력을 잃은 기업이 구조조정과 인수·합병(M&A)을 통해 되살아나듯 지역도 행정구역 개편과 같은 광역화 전략이 필요하다.

국가 역할을 축소하고 지역국가에 가까운 초광역권 중심 공간 구조로 재편하는 흐름은 선진국에서 공통으로 나타나고 있다. 미국은 2050년까지 국토를 11개 ‘메가 리전’(mega region)으로 나누어 2050년까지 도시 네트워크를 연결하려는 목표를 세웠다. 영국은 2006년부터 맨체스터, 리즈, 리버풀 등 주요 지방 도시를 중심으로 6개 도시권을 형성해 도시권 개발 계획을 공동 수립했다.

우리나라에서도 부산·울산·경남 도시권을 연계해 메가시티를 구축하고자 부울경특별연합이라는 특별지방자치단체가 제안돼 큰 틀에서 합의가 이뤄져 있다.

그러나 지역 내 이견으로 잠정 무산된 상태다. 수도권 1극 체제를 극복하고 지역이 경쟁력을 지니려면 부울경을 넘어 영남권, 남중권까지 초광역권을 만들고 도시 간 유연한 연계가 이뤄져야 한다.

이 과정에서 초광역권 내 대도시만 성장하고 주변 중소 거점 도시의 발전이 더딜 수 있다. 하지만 지방 초광역권 대도시권이라도 먼저 발전시키지 않는다면 극단적인 수도권 쏠림 현상을 막을 방법이 없다.

대신 지방 대도시권은 주변 중소도시 및 농어촌과 연결돼 거점 개발로 발생하는 이익이 흘러가도록 연계 방안을 모색해야 한다. 대도시와 중소도시, 농어촌 지역 간 연계 개발 사업을 발굴하거나 지역상생발전기금을 배분하는 등 소외된 지역을 포용하는 지역 정책이 필요하다.

수도권 규제·지역 클러스터 육성

국토 균형 발전을 이루기 위해서는 수도권 규제를 강화하고 비수도권 지역에는 특화된 클러스터(cluster)를 형성하여 인적·물적 자원의 분산 효과를 노려야 한다. 클러스터는 유사 업종에서 다른 기능을 수행하는 기업이 한곳에 모여 있는 것을 말한다.

어느 한 지역이 발전을 이루려면 자원이 한곳에 모여 있어야 한다. 인구와 자본, 지식이 일정 수준 이상으로 집적된 곳에서는 인적 자원과 지식 정보가 시너지 효과를 일으키며 연쇄적인 발전으로 이어진다. 경제 자원이 부족했던 초기 근대화 시절, 수도권 중심 전략이 어느 정도 타당성을 지닐 수 있었던 이유다.

문제는 압축·고도성장이 끝난 오늘날까지도 관성대로 수도권에 집적이 이뤄진다는 것이다. 판교의 IT(정보통신) 기업은 물론 최근 경기도 용인에 2042년까지 200조원을 투입해 짓기로 한 반도체 산업단지의 사례가 그러하다. 수도권 과밀화가 한계에 다다른 만큼 이제는 비수도권으로 집적을 분산할 때다. 비수도권 지역을 중심으로 특화된 클러스터를 형성할 필요가 있다.

프랑스의 대표적 첨단 클러스터인 ‘소피아앙티폴리스(Sophia Antipolis)’는 프랑스의 수도인 파리의 집중화를 낮추기 위해 파리로부터 900여km 떨어진 곳에 조성됐다. 이곳은 대학부터 기업 입주까지 완벽한 순환 구조를 이루며 성공적인 지역균형발전의 대표적 사례가 됐다.

우리나라에서도 행정 수도 이전으로 탄생한 세종특별자치시가 주요 거점도시로 성장했고 충북 오송이 바이오산업의 메카로 급성장하는 등 전례가 없지 않다. 비수도권 클러스터 형성을 통한 국토 균형발전은 정부의 실천 의지에 달린 것이다.

재정자립도 (財政自立度)
지방자치단체의 세입구조는 지방세수입, 세외수입, 지방교부세, 보조금의 네 가지로 구분된다. 그중 지방세 수입과 세외수입의 합계액이 세입총액에서 차지하는 비율을 재정자립도라고 한다. 지방자치단체의 수입 가운데 외부의 도움 없이 스스로 벌어들이는 수입의 비중을 뜻하는 것이다.

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