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[36주차] 금주의 Issue & 논술 - 2

잡코리아 2017-09-06 03:52 조회수1,904


결선투표제를 도입해야 하는가

“정권의 민주적 정당성·대표성 강화” - “헌법 해석 등 오랜 논의 필요” 

  

 

 

 

 

 

◆ 이슈의 배경

2016년 12월 9일 우리나라 헌정사상 두 번째로 대통령 탄핵소추가 가결됐다. 헌재의 탄핵심판 결과에 따라 조기 대통령 선거를 치르게 될 가능성이 커지면서 대통령 결선투표제 도입이 정치권의 뜨거운 이슈로 부상했다. 결선투표제란 대통령 선거 개표 결과 50% 이상 득표자가 없으면 1, 2위 득표자를 대상으로 다시 투표해 당선자를 가리는 것이다.결선투표제를 도입하자는 것은 새로운 주장은 아니다. 직선제(대통령을 국민의 직접 선거로 선출하는 방식) 개헌이 이루어진 직후 시행된 1987년 대선에서 노태우, 김영삼, 김대중, 김종필 등이 경쟁하여 노태우 후보가 득표율 36.6%로 당선된 사례는 단순 다수 득표자를 당선자로 하는 현 제도의 문제점을 드러냈다. 이후 학계와 정치권은 물론 시민사회에서도 대선에서 결선투표제를 도입해야 한다는 주장이 계속됐다.헌법은 대통령에게 권력 분립 원칙에 따른 행정부 수반이자 국민의 대표기관으로서의 지위를 부여하고 있다. 이에 따라 대통령은 국가 권력의 정점에 서고 막강한 권력을 보유한다. 과반에 턱없이 못 미치는 득표율로 당선된 대통령이 ‘제왕적 권력’을 휘두르는 게 타당한지에 대한 논의는 대선을 전후해 매번 제기된다. 특히 오는 대선이 4당 체제로 후보가 난립하는 가운데 치러질 가능성이 커지면서 1987년과 같은 논란이 되풀이 될 수 있다. 국민에 의해 직접 선출되는 대통령은 선거에서 최대한의 지지를 획득해야 국민의 대표기관으로서 대표성이나 민주적 정당성을 확보할 수 있다. 하지만 현재와 같은 단순 다수 득표자가 당선되는 방식은 투표자 과반수가 ‘원하지 않는’ 당선자를 배출할 가능성을 안고 있다. 즉 대통령 당선인이 선거권을 가진 유권자의 과반수까지는 아니라도 최소한 투표자의 과반수 지지는 받아야 한다는 게 결선투표제 도입 주장의 요지다. 우리나라는 1948년 헌법을 제정한 이후 1960년 제2공화국을 제외하고는 대통령제를 정부 형태로 취하고 있다. 1987년 개정된 헌법에 의해 제13대 대통령을 선출한 이후 제18대까지 대선은 후보자 중 최고 득표자가 당선되는 방식으로 운용됐다. 문제는 현행 헌법 아래서 치러졌던 대통령선거를 보면 당선자가 투표자의 과반수를 득표한 경우는 제18대 대선이 유일하다는 것이다. 제17·18대 대선을 제외하고는 1위의 득표율이 2·3위를 합한 것 보다 늘 부족했다. 전체 국민 중 선거권을 가진 유권자를 기준으로 할 경우 당선자의 득표율이 더욱 내려가는 것은 물론이다. 일단 여론은 결선투표제 도입이 우세하다. 여론조 사기관 갤럽이 1월 13일 전국 성인 1007명을 대상으로 결선투표제에 대한 찬반의견을 물은 결과 국민 52%는 찬성했다. 39%가 반대했고, 9%는 유보했다. 그러나 결선투표제 도입을 위해서는 헌법 개정이 필요하다는 의견이 우세하고 여러 대권 주자의 정치적 유·불리에 따라 개헌 폭과 시점에 대한 논의가 제각각이라 조기 대선 전에 결선투표제가 도입될 수 있을지는 미지수다.

 

 

 

 

 

 

 


 

◆ 이슈의 논점 

결선투표제는 개헌 필요 사항인가

 

결선투표제(決選投票制, two-round system)란 1차 선거에 있어서 1위 후보자가 일정 비율 이상의 득표율을 얻지 못하는 경우 후보자 중에서 높은 득표율을 기록한 2~3명의 후보자를 대상으로 실시하는 투표제도다. 이회투표제(二回投票制)라고도 한다. 결선투표제는 이미 세계 여러 나라에서 의회선거나 대통령선거에 사용되고 있다. 대통령제 국가형태를 취하고 있는 국가 중에서 대략 36개국이 결선투표제를 취하고 있다. 정치권에선 결선투표제 도입 자체에 대해서는 원칙적 입장에서 대체로 인식을 같이하고 있지만 현행 헌법에 법률상 결선투표제가 규정되어 있는가에 대해서는 논란이 있다. 헌법 개정 없이 결선투표제 도입이 가능하다고 보는 측은 「헌법」 제67조 2항 ‘선거에 있어서 최다득표자가 2인 이상인 때에는 국회의 재적의원 과반수가 출석한 공개회의에서 다수표를 얻은 자를 당선자로 한다’가 결선투표제를 규정한 것으로 보고 있다. 또한 대통령 선거에 관한 사항을 법률로 정하라고 돼 있는 「헌법」 제67조 5항도 개헌이 필요치 않다는 측의 주장을 뒷받침한다. 현행처럼 단순 다수 방식으로 대통령을 선출하는 까닭은 헌법이 아닌「공직선거법」 제187조 2항에 그렇게 적혀 있기 때문이며, 국민적 공감대를 바탕으로 국회가 선거법을 개정한다면 개헌 없이도 결선투표제를 도입할 수 있다는 것이다. 반대 측에서는 「헌법」 제67조 2항은 현실적으로 거의 불가능한 상황이지만 최다득표자가 2인 이상인 경우에 국회에 의한 간선제를 규정한 것이지, 국민직선으로 결선투표를 할 수 있다는 의미는 아니라고 본다. 즉 현행 헌법 질서에서 투표자의 과반수를 내용으로 하는 절대다수 결선투표제의 도입은 헌법의 명문 규정을 필요로 한다는 것이다. 최근 국회 입법조사처의 해석 결과 헌법 개정 없이 대선 결선투표제 도입이 불가능하다는 답변이 나왔지만 정치권에서 이에 대한 논란은 계속될 것으로 보인다.

 

 

결선투표제 찬성

:정권의 민주적 정당성·대표성 강화

 

다양한 이해관계가 경합하는 현대사회에서 민주적 정당성은 정치적 권위의 중요한 요소다. 하지만 우리나라의 대통령은 막강한 권력에도 불구하고 민주적 정당성은 매우 취약하다. 이는 한 표라도 더 얻은 후보를 당선시키는 상대 다수제 방식에서 비롯된 부작용이다. 정치적 무관심으로 투표율이 점점 낮아지고 있는 상황에서 투표제 방식에 대한 고민이 요구된다. 국민으로부터 3분의 1의 지지도 얻지 못한 후보자가 대통령으로 당선되면 정권의 민주적 정당성 및 대표성을 갖지 못하는 치명적인 문제점이 발생한다. 이런 경우 결선투표를 시행한다면 1차 선거에서 1·2위 후보자의 지지자가 아닌 사람들도 차선의 선택일지라도 2차 선거에서 한 후보자에게 지지를 보내 득표율이 50%를 웃돌 수 있다. 이를 통해 사표(死票)를 줄이고 차선의 대표성을 획득한 상태에서 국정을 능동적으로 운영할 수 있게 된다. 결선투표제가 실시되면 유권자에게는 신중한 선택의 기회가 제공된다. 2차 투표까지 진행되면 유권자들은 2번 이상의 선택의 기회를 갖게 되므로 더욱 신중하고 선택의 오류를 줄인 상태에서 정치적 권리를 행사할 수 있게 된다. 결선투표제는 정치적 다양성을 신장할 수 있는 기회이기도 하다. 현재처럼 극심한 여야 대립의 상황에서는 ‘어차피 될 사람에게 표를 몰아주자’는 사표방지 심리가 작용하므로 군소정당 후보가 제대로경쟁해 볼 기회를 얻지 못한다. 이는 다양한 정당과 정파 사이의 연대와 합작 가능성을 없애고 오로지 승자독식 구조를 만들어내 우리 정치를 황폐하게 했다. 결선투표제가 도입되면 군소정당은 비록 1차 선거에서 당선인을 배출할 수는 없더라도 2차 선거에서 캐스팅보트의 역할을 통하여 자신들의 입지를 강화하며 정치적 저변을 확대할 수 있게 된다. 이는 유권자의 다양한 목소리를 대변할 수 있는 장이 확대되는 것이기도 하다.
결선투표제를 시행하면 투표를 2번 진행하는 과정에서 비용이 늘어나는 단점이 있지만 국민의 정치적 기본권 신장이라는 측면은 비용의 문제로 한정할 수 없다. 제도가 바뀌면서 발생하는 여러 문제는 민주주의의 성장통으로 감수할 부분이다. 정권의 민주적 정통성·정당성의 확보라는 측면에서 결선투표제는 반드시 도입되어야 할 중요한 헌법적·정치적 제도이다.‘1차에서는 선택하고 2차에서는 제거한다’는 프랑스 정치권의 격언처럼, 결선투표제는 국민의 선택권을 넓히고, 2차례의 기회로 민주적 정당성을 확고히 할 수 있다는 측면에서 매우 중요한 제도이다. 최초의 여야합의로 이루어진 1987년 개헌과정에서 결선투표제의 도입이 이루어지지 못한 것은 당시의 정치적 편법에 기인한 것이다. 국민적 성숙도와 민주주의 발전이라는 시대적 요청 등을 고려한다면 결선투표제의 채택은 선택이 아닌 의무사항이라고 할 수 있다.

 

 

결선투표제 반대

: 헌법 해석 등 오랜 논의 필요

 

대통령 탄핵소추로 조기 대선이 현실화되면서 준비되지 않은 여러 대통령 후보들이 자신에게 유리한 판세를 만들기 위해 분주하다. 결선투표제도 그러한 정치공학의 일환이 아닌지 의문이다. 대통령 선거는 국가의 미래를 결정할 가장 중요한 선거라 할 수 있다. 따라서 대선 방식을 바꾸기 위해선 헌법에 위배되는 부분이 없는지, 예상치 못할 문제점이 없을지 철저한 논의가 필요하다. 결선투표제를 찬성하는 측에서는 단순 득표율로 대통령을 결정하는 현행 방식이 민주적 대표성을 결여시킨다고 주장한다. 하지만 결선투표제를 통한 차선의 선택에 의한 투표를 대표성과 연결 짓는 것은 무리다. 만약 2위 후보가 그 아래의 후보자와 담합하여 1차에서 1등을 한 후보를 밀어내고 대통령이 된다면 이것이 과연 민주적 정당성을 갖는다고 볼 수 있을지 의문이다. 결선투표제의 효과는 투표율의 측면에서도 부풀려졌다. 만약 결선투표에 나가지 못하는 후보자의 지지자들이 기권하게 된다면 당선자가 투표자의 과반수 득표는 가능하겠지만 선거인의 과반수의 지지를 얻지는 못하는 현상은 마찬가지다. 따라서 결선투표제가 대통령 권력의 정당성을 확고히 부여할 것이라고 장담할 수 없다.

결선투표제가 유권자에게 숙고할 기회를 준다는 것도 의문이다. 선택의 오류는 선거가 몇 번씩 진행되더라도 발생할 수밖에 없는 것이고, 외국의 입법례에서 보듯이 통상 1차 투표 후 14일 이내에 실시되는 2차 투표에서 선택의 오류가 바로 시정된다고 볼 수도 없다. 1차 선거가 시작되기 전 선거유세 기간 동안 유권자들은 충분히 후보자를 점검할 수 있다. 결선투표제를 도입해 1차 투표에서의 1위가 무의미해진다면 선거 패배가 확실한 군소정당 내지 무소속후보자들의 난립이 심해질 것이다. 유권자 역시 이들의 다양한 공약을 살피느라 피로감이 가중될 것이다. 군소정당이 캐스팅보트 역할을 내세우며 결선투표 후보자와 담합한다면, 선거 질서를 어지럽혀 부정 선거의 개입 가능성을 열어두는 것과 같다. 정치권은 결선투표제가 현재의 선거 문제를 해결해 줄 만병통치약인 양 홍보하고 있지만, 각국의 사례 연구를 통해 볼 때 결선투표와 투표율의 상관관계는 거의 찾을 수가 없다. 오히려 결선투표제의 선거비용의 증가, 투표 기간 동안 국민적 분열 등 많은 문제점이 드러났다. 현재 선거 방식의 문제점은 제도 자체의 흠결보다는 제도를 악용하는 정치인과 이들을 지지하는 유권자들로 인해 드러나는 경우가 대부분이다. 국가의 미래보다는 정파 싸움에만 골몰하는 정치인들과 이들의 장단에 맞춰 분열하는 국민이 바뀌지 않는 한 어떤 투표제가 도입된들 우리나라 정치가 변화하지 않을 것이다.




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