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[48주차] 금주의 Issue & 논술 part.1

잡코리아 2017-12-07 03:05 조회수1,498


개헌, 반드시 필요한가

“5년 단임제 한계” - “정치개혁·민생 우선”
[ 이슈의 배경 ]

정치권에서 개헌 논의가 분출하고 있다. 최근 정세균 국회의장은 취임 일성(一聲)으로 개헌론을 역설했다. 정 의장은 “개헌은 이제 더 이상 논의의 대상이 아니며 의지의 문제”라며 “20대 국회에서 개헌이 매듭지어질 수 있게 노력하겠다”고 밝혔다.

여야는 대체로 호응하는 모양새다. 야권 출신의 대표적 개헌론자인 우윤근 국회 사무총장은 “내년 1월 개헌안을 발의해 4월에 국민투표를 하자”며 구체적으로 일정을 제시했다. 헌법학자 출신인 정종섭 새누리당 의원도 연내 개헌 논의를 완료해야 한다는 데 힘을 실었다. 여야 대선주자나 광역단체장들도 이에 동조했다. ‘현재 권력’의 누수를 우려해 그간 개헌론에 부정적이었던 여권 핵심부에서도 달라진 기류가 감지된다. 친박(근혜)계 좌장격인 최경환 새누리당 의원은 “정치인들 간 이해관계가 부딪혀 쉽지 않을 것”이라면서도 “개헌의 필요성에 공감한다”고 긍정적인 반응을 보였다.

정치권에서 대체로 개헌에 찬성하는 근거는 현행 헌법 체제가 30년이 지나며 그 수명이 다했다는 것이다. 현행 헌법은 1987년 도입 당시 독재 권력의 집권 연장을 차단하기 위해 대통령 5년 단임제를 도입했다. 이러한 통치 구조는 민주주의가 안정된 오늘날에 어울리지 않는다는 지적이 꾸준히 제기됐다. 하지만 고용·노동·복지 등 정치권이 해결해야 할 난제가 많은 상황에서 국민의 삶과 직접적 관련이 없는 개헌에 매달려야 할 절박한 이유가 없다는 반론도 적지 않다.



[ 이슈의 논점 ]

현행 헌법의 역사적 배경
현행 제9차 개정 헌법은 군사 독재 체제를 타파하고 민주정부를 수립하려 한 국민 투쟁의 결과로 1987년 여야가 합의해 얻어진 것이다. 1987년 4월 13일 전두환 전 대통령은 군사 독재 정권을 유지하기 위해 대통령 간접선거제를 유지하겠다는 4·14 호헌(護憲) 조치를 발표했다. 분노한 국민들은 그해 6월 민주화항쟁을 일으켜 군사 정권의 항복 선언인 6·29선언을 이끌어 냈고 국민투표를 거쳐 10월 29일 민주화 헌법을 쟁취했다.

그 핵심 내용은 국민의 열망에 따라 직접선거에 의하여 대통령을 선출하고 장기 집권을 막기 위하여 임기를 5년 단임으로 한 것이다. 여기에 기본권 조항을 확대하고 헌법재판소 제도를 새로이 도입했다. 이후 30년이 흘렀다. 역대 최장수 헌법으로서 현행 헌법은 제도적 민주주의를 확립하는 데 지대한 공헌을 했다는 점에서는 이론의 여지가 없다. 독재 청산과 민주화라는 시대정신이 구현한 이른바 ‘87년 체제’가 정착됐다. 장기 집권은 원천 봉쇄됐고 국민에 의한 평화적 정권교체가 이뤄졌다.

하지만 대통령 1인에게 과도하게 권력이 집중되는 통치 구조로 인해 여야는 극한으로 대립했고 국정은 늘 불안한 상태로 유지됐다. 현행 헌법의 선거 제도 역시 승자독식 구조를 공고화해 정치적 갈등과 대립을 키웠다는 지적을 받고 있다.

개헌 찬성론:대통령 5년 단임제 한계 왔다.
87년 체제는 6명의 대통령을 배출했지만 높이 평가할 만한 대통령은 드물다. 국민의 정치의식 수준이 낮아 뛰어난 지도자를 얻지 못한 것이겠지만 헌법상 대통령 5년 단임제로 인한 폐해를 지적하지 않을 수 없다.

전임 대통령은 예외 없이 집권 후 1년간 시행착오를 거치고 후반 2년간은 레임덕으로 국정 동력을 상실해 실제로 의지를 갖고 일할 수 있는 기간은 2년에 불과했다. 이마저도 크고 작은 선거와 각종 사건·사고, 측근들의 부패·비리 게이트로 휘청거리기 십상이었다. 아직 20개월여 임기를 남긴 박근혜정부를 평가하기는 이르다. 그러나 임기 초 인사 문제로 허송세월했고 집권 2년 차에 세월호 참사로 타격을 입었다. 후반기 총선에서는 민심의 심판을 받아 국정 주도권을 급속히 상실하고 있는 모습을 볼 때 현 정권에 대한 역사의 평가 역시 앞 정권과 크게 다르지 않을 것이라고 예상할 수 있다.

국가의 백년대계를 세우기에 5년은 턱없이 부족하다. 대통령은 단기간에 보여주기식 치적 쌓기에 몰두하고 정책의 일관성도 지켜지지 않는다. 의원내각제의 국회 해산이나 중임제 대통령제의 재선과 같은 재신임 절차가 없으므로 대통령이 소통하지 않고 제왕적 리더십을 보이는 문제도 생긴다. 이명박정부가 국민 대다수의 반대를 무시하고 약 22조원을 들여 4대강 사업을 강행한 것이 대표적이다. 이명박정부가 막대한 예산을 쏟아부은 녹색성장이나 자원외교가 박근혜정부에서 형체도 알아볼 수 없게 된 것처럼, 현 정권의 핵심 기조인 창조경제 역시 정권이 바뀌면 ‘흘러간 옛 노래’로 전락할 가능성이 농후하다.

현행 헌법의 5년 단임제는 1987년 당시 독재 정권의 장기 집권 의지를 원천적으로 차단하기 위해 내놓은 고육책이었다. 독재의 우려가 현저히 감소한 이상 몸에 맞지 않는 옷을 고집할 이유는 없다. 국민총생산(GDP)이 3만달러를 넘고 민주주의 체제를 유지하는 전 세계 20여 개국 가운데 우리나라처럼 단임제 대통령제를 채택한 나라는 찾아보기 어렵다.

개헌이 가시화될 경우 어떤 통치 구조를 선택할 것인지는 각계의 다양한 의견을 심사숙고해 국민적 합의를 이뤄야 한다. 의원내각제, 이원집정부제, 대통령 4년 중임제 중 어떠한 정부 형태를 선택하든 간에 대통령의 제왕적 권력을 견제하고 책임 정치를 실현하며 민주적 정권 교체가 원활해야 한다는 원칙을 충족해야 할 것이다. 아울러 개헌 추진의 적기를 놓쳐서는 안 된다. 내년 대선 정국 전, 늦어도 올해 말까지 로드맵을 구체화해야 한다.

대통령 권한의 축소를 원치 않을 압도적 대권 주자가 없다는 점도 개헌에 긍정적인 요소다. 최근 중앙일보와 정치학회의 설문조사 결과 20대 국회의원 300명 가운데 개헌을 위해 필요한 의결 정족수를 웃도는 203명이 헌법 개정에 찬성했다. 물론 난관은 많다. 통치 구조 개편 방안과 시기 등을 놓고 정당별, 대선 주자별로 견해 차이가 크다. 국정 동력을 잃기 싫은 청와대의 반대도 감안해야 한다. 하지만 국가의 장래를 설계하는 중요한 문제를 언제까지 미룰 수는 없는 노릇이다. 민생을 챙기는 한편 투 트랙으로 개헌을 차분히 준비해 나가야 할 것이다.


이원집정부제 (二元執政府制)
이원집정부제는 대통령중심제와 내각책임제가 절충된 제도다. 내란·전쟁 등의 비상시에는 대통령이 행정권을 전적으로 행사하나, 평상시에는 총리가 내정에 관한 행정권을 행사하고 대통령은 외교·국방 등의 권한만을 가지는 제도이다. 대통령은 대개 국민의 직접선거로 선출되며, 의회의 다수당 당수가 총리를 역임한다.


개헌 반대론:“정치개혁·민생이 우선”
정치권에서 개헌 논의가 봇물을 이루고 있다. 개헌을 해야 한다고 목청을 높이는 이들은 한국 정치의 후진성 원인이 수명이 다한 헌법 때문이라고 진단한다. 87년 체제의 낡은 유산인 대통령 5년 단임제를 이원집정부제나 대통령 4년 중임제로 고쳐야 한다고 주장한다. 그러나 제도는 시대정신의 부산물일 뿐이다. 제도를 고친다고 해서 성숙한 시대정신이 안착하는 것은 아니다.

당대 가장 선진적이고 민주적인 헌법으로 평가받은 독일의 바이마르 헌법은 가장 전체주의적인 나치당을 탄생시켰다. 나치당은 선거를 통해 합법적으로 권력을 쟁취한 후 절대 권력을 장악해 전쟁과 인권 유린으로 치닫다가 자멸했다. 여야 정치권은 과도한 대통령의 권한을 분산시켜야 한다는 이유로 독일처럼 대통령과 총리가 외치와 내치를 분점하는 이원집정부제를 선호한다.

그러나 귤이 회수(淮水)를 건너면 탱자가 된다고 했다. 독일에서 이원집정부제가 효과적으로 운용되는 까닭은 독일 시민과 정치인들의 정치의식이 성숙했기 때문이다. 같은 이원집정부제를 채택했지만 터키는 레제프 타이이프 에르도안 대통령의 제왕적 리더십으로 병들고 있다. 대통령의 권한이 커서 국회의원들이 일을 제대로 못한 게 아니다. 개헌보다 정치 개혁이 절실한 시점이다.

개헌에 찬성하는 국민들이 가장 선호하는 정부 형태로 알려진 대통령 4년 중임제도 능사가 아니다. 200여 년간 4년 중임제를 채택한 미국의 사례에서 볼 수 있듯이 현직 대통령은 큰 실책을 저지르지 않는 한 대부분 재선에 성공한다. 한국 사회는 고용, 노동, 복지 등 사회 제반의 조속한 개혁과 혁신이 절실하다. 재선을 노리는 대통령은 역동적인 비전을 제시하기보다 안전한 길을 찾아 안주할 가능성이 크다.

지난 대선에서 드러난 국가정보원의 댓글 공작 사건, 어버이연합의 관제 데모 의혹에서 볼 수 있듯이 한국은 여전히 권위주의와 과잉충성이 넘쳐나는 사회다. 4년 중임제에서 정권 연장을 위한 공권력의 부당한 개입과 유착은 더욱 심각해질 것이다. 무능한 독재 정권이 8년 임기를 보장받는 동안 한국의 민주주의는 심각하게 퇴보할 것이다. 현행 헌법에 대통령 권력을 견제할 수 있는 수단이 없다는 주장은 사실과 다르다.

대통령 권력에 대한 견제가 이뤄지지 않는 까닭은 ‘국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다’는 「헌법」 제46조 2항을 여당이 스스로 포기했기 때문이다. 그런데도 권력 독점을 해소해야 한다면 헌법 개정을 위한 국민투표까지 갈 것 없이 공직선거법 및 정당법을 헌법의 취지에 맞게 고치면 된다. 헌법을 개정하려면 국민투표에 붙여서 선거 유권자 절반이 투표하고 거기에 절반 이상이 찬성해야 하는데 국민들의 정치적 무관심과 헌법 개정에 반대하는 여론을 고려하면 통과를 장담할 수 없다.

국민투표가 부결될 경우 사회적·경제적 비용의 낭비와 후폭풍은 어떻게 감당할 것인가. 20대 국회의 여소야대 정국은 사회적 안전판과 기본권을 강화하라는 민심의 요청이었다. 이제 여야는 개헌 타령을 그만 멈추고 민생을 챙겨야 한다. 거실에서, 대로변에서, 지하철역에서 사람이 죽어 나가는 판국이다. 살아남은 사람들도 먹고 살기 어렵다며 아우성이다.

여기에 대량생산 체제로 작동하던 산업화 경제가 인공지능과 로봇, 생명공학 등 4차 산업혁명으로 이행하고, 브렉시트를 기점으로 반(反) 세계화·보호무역주의가 확산되는 등 미증유(未曾有:일찍이 있지 않아 유례를 찾을 수 없음)의 대격변이 진행 중이다. 이러한 엄중한 시기에 개헌 논의로 국가 역량과 국론을 분산해서는 안 된다.





 

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